Konsekwencje zmian planowanych w projekcie ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu ograniczenia obciążeń regulacyjnych dla postępowań administracyjnych w sprawach doktorantów

W ostatnim czasie na stronach Rządowego Centrum Legislacji został opublikowany projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu ograniczenia obciążeń regulacyjnych. Przepis art. 87 tej ustawy przewiduje szereg zmian w ustawie – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (dalej: PSWN). Najogólniej można stwierdzić, że ich podstawowym (choć nie jedynym) celem jest uproszczenie i przyspieszenie postępowań administracyjnych prowadzonych w szeroko rozumianych sprawach studenckich i doktoranckich, w których przepisy ustawy wymagają prawnej formy decyzji administracyjnej, a co za tym idzie – formułują wymóg stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: KPA).

Krótkiego przypomnienia wymaga bowiem fakt, iż w przepisach PSWN, inaczej niż miało to miejsce na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, nie przewidziano formuły „odpowiedniego” stosowania przepisów KPA. Tym samym w sprawach, w których przepisy PSWN wymagają dla danego typu rozstrzygnięcia prawnej formy decyzji administracyjnej, przepisy KPA (w całości) należy stosować wprost, bez wszystkich tych modyfikacji i adaptacji, które wynikają z modelu „odpowiedniego” stosowania prawa. Z jednej strony może to oczywiście sprzyjać pełniejszej ochronie prawnej studentów i doktorantów będących stronami takich postępowań oraz większej jasności i stabilności prowadzonych postępowań (brak luzu interpretacyjnego dot. „odpowiedniego” stosowania prawa), jednak z drugiej strony stanowi to poważne obciążenie administracyjne uczelni i innych podmiotów kształcących studentów i doktorantów, nie wspominając już o tym, że w niektórych przypadkach jest to niezasadne z punktu widzenia ekonomiki postępowania i specyfiki spraw z zakresu szkolnictwa wyższego.

Projektowane w rządzie uproszczenie ma zaś wyglądać w taki sposób, iż do przepisów PSWN planuje się dodanie przepisów wyłączających stosowanie w postępowaniach administracyjnych niektórych przepisów KPA – zwłaszcza tych, których stosowanie wpłynęłoby na znaczące albo niecelowe rozwlekanie postępowania.

Zmiany w uczelnianych postępowaniach w sprawach doktoranckich

Konsekwencje planowanych zmian – jeśli wejdą w życie – dotkną także postępowań administracyjnych z udziałem doktorantów. W PSWN wskazano wprost dwa przypadki, w których w ramach podmiotu prowadzącego szkołę doktorską rozstrzygnięcie wobec doktoranta ma nastąpić w drodze decyzji administracyjnej – jest to odmowa przyjęcia do szkoły doktorskiej (art. 200 ust. 5 PSWN) oraz skreślenie z listy doktorantów (art. 203 PSWN). W uczelniach od dnia 1 października 2019 roku względem doktorantów kształcących się w szkołach doktorskich prowadzi się więc znacznie mniej postępowań administracyjnych, niż miało to miejsce do tej pory, w tym również nie wydaje się decyzji administracyjnych w sprawie stypendium doktoranckiego, którego otrzymywanie jest uprawnieniem wynikającym wprost z mocy samego prawa.

W dwóch wskazanych wyżej przypadkach, tj. odmowa przyjęcia do szkoły doktorskiej oraz skreślenie z listy doktorantów, stosować należy wprost przepisy KPA. Jeśli jednak projektowana nowelizacja wejdzie w życie, postępowania te będą przebiegać z pominięciem pewnych instytucji prawa procesowego, uregulowanych w KPA.

W przypadku postępowań w sprawie skreślenia z listy doktorantów, planuje się wyłączenie:

• zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, w tym zapewnienia możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji (art. 10 KPA),
• określonych w KPA terminów załatwienia sprawy (art. 35 KPA), obowiązku zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie (art. 36 KPA) oraz możliwości wniesienia ponaglenia (art. 37 KPA),
• obowiązku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania (art. 61 par. 4 KPA),
• obowiązku prowadzenia metryki sprawy (art. 66a KPA),
• obowiązku wskazania w informacji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (art. 79a KPA),
• zasady, iż okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 KPA).

Należy jednak zauważyć, że wyłączenie stosowania art. 10 oraz art. 61 par. 4 planuje się jedynie w odniesieniu do skreśleń obligatoryjnych, tj. wskazanych w art. 203 ust. 1 PSWN, zatem w przypadku skreśleń fakultatywnych pozostaje obowiązek zawiadomienia doktoranta o wszczęciu postępowania i zachowuje on prawo brania czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji.

Z kolei w przypadku postępowań w sprawie odmowy przyjęcia do szkoły doktorskiej planuje się wyłączenie art. 10, art. 61 par. 4, art. 66a, art. 79a oraz art. 81 KPA.

Wpływ projektowanych zmian na stypendia dla wybitnych młodych naukowców

Powyższe zagadnienia nie wyczerpują jednak znaczenia projektowanych zmian. Są bowiem postępowania prowadzone przez organy inne niż organy uczelni, w których także wymagana jest forma decyzji administracyjnej, a w zakresie których planowane w ww. projekcie zmiany przyniosą konsekwencje także dla administracji uczelnianej. Takim przypadkiem jest stypendium dla wybitnych młodych naukowców (art. 360 PSWN), przyznawane przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego osobom posiadającym status młodych naukowców. Zgodnie z art. 360 ust. 2 PSWN, przewidującym tzw. nową definicję młodego naukowca, młodym naukowcem jest osoba prowadząca działalność naukową, która:

1. jest doktorantem lub nauczycielem akademickim – i nie posiada stopnia doktora albo
2. posiada stopień doktora, od uzyskania którego nie upłynęło 7 lat, i jest zatrudniona w podmiocie, o którym mowa w art. 7 ust. 1.

Tym samym mocą przepisów PSWN do ubiegania się o stypendium dla wybitnych młodych naukowców zostali dopuszczeni także doktoranci – i to nie tylko ci kształcący się w szkołach doktorskich, ale także ci odbywający jeszcze kształcenie w ramach studiów doktoranckich, o czym przesądza art. 287 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce.

Abstrahując od faktu, że już w obecnym stanie prawnym w przypadku tych postępowań wyłączone zostało stosowane niektórych przepisów KPA (i to nawet w szerszym zakresie niż planuje się to uczynić w przypadku skreśleń z listy studentów/doktorantów czy decyzji o odmowie przyjęcia do szkoły doktorskiej), szczególną uwagę należy zwrócić na fakt, że w ww. projekcie przewidziano dodanie przepisu, zgodnie z którym w postępowaniach w sprawach stypendiów ministra stroną jest wyłącznie podmiot, który złożył wniosek, o którym mowa w art. 359 ust. 2 albo art. 360 ust. 4. Zgodnie zaś z art. 360 ust. 4 PSWN, stypendium dla wybitnych młodych naukowców przyznaje minister na wniosek:

1. rektora, dyrektora instytutu PAN, dyrektora instytutu badawczego lub dyrektora instytutu międzynarodowego, w których prowadzona jest szkoła doktorska, w której młody naukowiec jest doktorantem;
2. osoby kierującej podmiotem, o którym mowa w art. 7 ust. 1, zatrudniającym młodego naukowca.

Należy wyjaśnić, że w obecnym stanie prawnym prowadzenie ww. postępowań administracyjnych wyłącznie na wniosek rektora uczelni, w której prowadzona jest szkoła doktorska (lub studia doktoranckie), nie oznacza, że doktorant, którego wniosek dotyczy, pozbawiony jest statusu strony. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych wprost bowiem przesądzono, że w tego typu sprawach osoba, której wniosek dotyczy, posiada w sprawie interes prawny, a tym samym jest stroną prowadzonego postępowania ze wszystkimi przysługującymi stronie uprawnieniami procesowymi. Gdyby więc miało być inaczej, potrzebny byłby przepis prawa rangi ustawowej wprost wyłączający doktoranta z kręgu stron postępowania – i taki właśnie przepis zaplanowano w ww. projekcie ustawy.

Konsekwencje praktyczne planowanej zmiany są poważne i przynoszą nie tylko znaczący uszczerbek dla pozycji prawnej doktoranta ubiegającego się o stypendium, ale też potencjalnie większe obciążenia dla administracji uczelni w zakresie obsługi doktorantów. Jedynie przykładowo można wskazać, że odebranie doktorantowi statusu strony postępowania powoduje, iż:

• na każdym etapie postępowania, a także po jego zakończeniu, doktorant nie ma prawa wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich kopii, notatek i odpisów (art. 73 KPA) – gdyby doktorant miał się zapoznać z aktami sprawy, rektor uczelni, jeśli uzna to za stosowne, powinien udzielić doktorantowi stosownego pełnomocnictwa,
• na każdym etapie postępowania doktorant nie ma prawa zgłaszania żądania przeprowadzenia dowodów na okoliczności mające znaczenie dla sprawy, dotyczące np. oceny jego dorobku (art. 78 KPA) – gdyby rektor uczelni chciał działać w tym zakresie w interesie doktoranta, musiałby samodzielnie zgłaszać takie żądania,
• doktorant nie ma możliwości złożenia wniosku o wyłączenie pracownika MNiSW dokonującego oceny wniosku go dotyczącego w przypadku konfliktu interesów lub innego rodzaju zagrożenia bezstronności (art. 24 par. 3 KPA) – wnioski takie, jako strona postępowania, mógłby zgłaszać tylko rektor uczelni,
• doktorant nie otrzyma decyzji administracyjnej, a to przecież on będzie umiał najdokładniej ocenić prawidłowość tej decyzji, oceny jego dorobku, i tak dalej – ważne jest zatem, aby o doręczonej decyzji administracyjnej szybko powiadomić doktoranta, gdyż od dnia jej doręczenia uczelni rozpocznie bieg termin na złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy,
• doktorant nie ma prawa złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (wniosek taki mógłby złożyć – w przypadku uczelni – rektor; to na administracji uczelni będzie więc spoczywał obowiązek dbania o zachowanie terminów procesowych, itd.).

Podsumowanie

O ile więc planowane zmiany w zakresie stosowania przepisów KPA w uczelnianych postępowaniach w sprawach studenckich i doktoranckich znacząco upraszczają funkcjonowanie administracji uczelnianej, udrażniają tok prowadzonych postępowań i są w tym zakresie odzwierciedleniem oczekiwań pracowników dziekanatów, o tyle zmiany w zakresie stypendium dla wybitnych młodych naukowców zapewne zmniejszą liczbę odwołań i innych środków procesowych pozwalających wzruszyć decyzję administracyjną, usuwają konieczność udostępniania akt sprawy doktorantom, czy też możliwość składania przez nich wniosków dowodowych. Planowana w tym zakresie zmiana budzi jednak poważne wątpliwości, w tym natury konstytucyjnej, i doprowadzi do rażącego osłabienia pozycji prawnej doktorantów ubiegających się o to stypendium. Może też przynieść dodatkowe obciążenie dla administracji uczelnianej – jeśli bowiem uczelnia zechce w tym zakresie współpracować ze swoimi doktorantami, to to właśnie administracja uczelni, a nie doktorant, będzie zobowiązana np. dbać o terminy procesowe, prowadzić korespondencję z MNiSW, czy też uczynić doktoranta pełnomocnikiem uczelni w postępowaniu.