Podpisy na decyzji administracyjnej: kwalifikowany podpis czy kwalifikowana pieczęć? Analiza interpretacji prawnych

W miarę postępu technologicznego coraz więcej czynności administracyjnych przenosi się do świata cyfrowego. W przypadku jednak elektronicznych decyzji administracyjnych, pojawiają się wątpliwości dotyczące interpretacji przepisów regulujących sposób ich podpisu. Prawnicy prezentują zróżnicowane stanowiska odnośnie interpretacji przepisów zawartych w art. 14 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (KPA). Zgodnie z tym przepisem (art. 14 § 1a) „pisma utrwalone w postaci elektronicznej opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią”. I tu pojawia się problem, ponieważ prawnicy nie są spójni w opiniach w interpretowaniu tego przepisu. Jedni twierdzą, że do podpisania decyzji administracyjnej utrwalonej elektronicznie wystarczy kwalifikowana pieczęć uczelni, z podaniem danych osoby upoważnionej do wydania decyzji, inni prawnicy uważają, że decyzja administracyjna utrwalona w postaci elektronicznej musi zawierać kwalifikowany podpis elektroniczny osoby, która ją wydała, z odpowiednim oznaczeniem tej osoby. Są też tacy, którzy twierdzą, że pieczęć kwalifikowana uczelni i podpis kwalifikowany pracownika powinny być użyte jednocześnie.

Przepisy KPA (art. 107 § 1 ust. 8) określają, że decyzja administracyjna powinna być opatrzona podpisem, co stanowi jednoznaczne wymaganie (zgodnie z eIDAS art. 25 ust.2 „Kwalifikowany podpis elektroniczny ma skutek prawny równoważny podpisowi własnoręcznemu”). Z kolei art. 14 § 1a wskazuje, że pisma utrwalone w postaci elektronicznej powinny być opatrzone, jak wyżej wskazano podpisami elektronicznymi lub pieczęcią. Dodatkowo w § 1b określono, że pisma generowane automatycznie mogą być opatrzone jedynie kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu.

Jak zatem stosować przepisy KPA skoro z jednej strony jest wymóg złożenia odpowiedniego podpisu, z drugiej możliwość zastosowania wyłącznie kwalifikowanej pieczęci elektronicznej organu? W przypadku pieczęci elektronicznej organu doprecyzowano wprawdzie, że stosuje się ją do pism generowanych automatycznie, jednak decyzja w indywidualnej sprawie studenta niestety takim dokumentem nie jest. Można zastanowić się, czy do pism generowanych automatycznie możemy zaliczyć np. decyzje stypendialne za wyniki w nauce lub nawet wszczęcie postępowania administracyjnego, ale na pewno decyzja o skreśleniu z listy studentów nie jest pismem generowanym automatycznie.

Jedną z możliwych odpowiedzi na nurtujące nas wątpliwości można znaleźć w artykule w Dzienniku Gazeta Prawna, w którym prof. Dariusz Szostek, Partner w Kancelarii Prawnej Szostek Bar i Partnerzy, podnosi wątpliwości co do legalności zastępowania podpisów kwalifikowanych kwalifikowaną pieczęcią organu w przypadku decyzji administracyjnych. Chociaż Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 910/2014 przewiduje, że kwalifikowana pieczęć organu może zastępować kwalifikowane podpisy w procesach administracyjnych, nie jest to jednoznacznie odniesione do decyzji administracyjnych. Profesor Szostek wskazuje na lukę interpretacyjną w przepisach, co może prowadzić do niejednoznaczności i konieczności precyzowania zasad. Choć artykuł pochodzi z 2020 roku, kiedy wprowadzano nowe przepisy prawne, to pytanie, czy kwalifikowana pieczęć uczelni wystarczy do podpisywania decyzji administracyjnych wydawanych w indywidualnych sprawach studentów, pozostaje nadal otwarte.

Pojawiają się także inne interpretacje prawne, w których mimo podobnych wątpliwości, jakie wskazał prof. Szostak, uważa się, że uczelnia może zastosować kwalifikowaną pieczęć i że stanowi ona równoważnik kwalifikowanego podpisu elektronicznego pracownika. Gdyby uczelnie przyjęły takie stanowisko, sprawa podpisywania wielu decyzji, które okresowo wydawane są na masową skalę, stałaby się dużo prostsza i dużo tańsza.

W kontekście użycia pieczęci kwalifikowanej i podpisów elektronicznych warto bowiem dodać, że obecnie istnieje możliwość podpisania wielu dokumentów w trakcie jednej bardzo krótkiej kilku sekundowej sesji na zasadzie „select all” (bez konieczności wpisywania kodu PIN za każdym razem). Kwalifikowana pieczęć uczelni mogłaby więc być wykorzystana w sposób automatyczny, poprzez jedno kliknięcie, co mogłoby przemawiać na korzyść użycia pieczęci. Drugim argumentem na jej korzyść jest brak daty urodzenia lub numeru PESEL w szczegółach podpisu kwalifikowanego użytkownika, co pozwala nie ujawniać danych pracowników uczelni.

Choć kuszące może być zastosowanie pieczęci kwalifikowanej (ze względu na oszczędność czasu i niższych kosztów) uważamy, że w odniesieniu do indywidualnych decyzji bezpieczniej z punktu widzenia ewentualnych odwołań jest obecnie korzystać z kwalifikowanego podpisu elektronicznego pracownika uczelni, przynajmniej dopóki orzecznictwo sądów nie ugruntuje innego rozwiązania.

Pieczęć kwalifikowaną z pewnością można skutecznie wykorzystać do wydawania dokumentów masowych, takich jak zaświadczenia, zwłaszcza w przypadku automatycznie generowanych treści (zgodnie z § 1b KPA). Pozostaje jednak pytanie, jakie podejście zastosować do podpisywania zawiadomień o wszczęciu postępowania czy decyzji stypendialnych za wyniki w nauce, które są generowane masowo i automatycznie, ale w tych przypadkach „automatyczny” nie jest sam proces przyznawania stypendiów – nad przebiegiem algorytmu każdorazowo czuwa człowiek. Czy w tych przypadkach właściwym rozwiązaniem jest zastosowanie § 1b KPA, czyli kwalifikowanej pieczęci uczelni zamiast bardziej czasochłonnego i droższego kwalifikowanego podpisu pracownika? Ciekawi jesteśmy innych możliwych interpretacji prawnych w tym zakresie i z zainteresowaniem czekamy na dalsze rozważania oraz przyszłe orzecznictwo.

Biorąc pod uwagę opisane wątpliwości, obecnie nie jesteśmy w stanie jednoznacznie odpowiedzieć na tytułowe pytanie, skoro nawet prawnicy nie są jednomyślni w tej kwestii. Ustaliliśmy jedynie, że przeważa opinia, zgodnie z którą decyzja administracyjna powinna być podpisana kwalifikowanym podpisem elektronicznym pracownika uczelni, uprawnionego do jej wydania. W związku z tym każda uczelnia musi samodzielnie rozważyć, jaką formę podpisu zastosować w kontekście swoich specyficznych potrzeb i procesów.

Współpraca: Katarzyna Górak-Sosnowska, Marek Gosławski, Joanna Kliś, Dariusz Wronikowski, Maria Cywińska