Popandemiczny los świadczeń stypendialnych

Pandemia koronawirusa, była i nadal jest dla uczelni prawdziwą lekcją pokory, ale również lekcją zmuszającą do wypracowania kreatywnych rozwiązań. Przez ponad półtora roku musieliśmy wyrzucić do kosza część naszych przyzwyczajeń oraz procedur, aby dostosować się do nowych czasów. Dziś pod lupę pójdą świadczenia stypendialne (głównie mowa tu będzie o jednorazowych zapomogach).

W pierwszej części wpisu zostaną omówione najważniejsze zmiany, które wprowadziła tarcza antykryzysowa 2.0. Warto w tym miejscu nadmienić, że sposób implementacji przepisów tarczy nie były jednakowe dla wszystkich uczelni. Każda z uczelni dysponuje innymi wysokościami dotacji przeznaczanej na świadczenia stypendialne, inną strukturą przyznawania stypendiów (a co za tym idzie często trudnymi do porównania między uczelniami wewnętrznymi aktami prawnymi), mniejszym lub większym zapleczem pracowników oraz mniej lub bardziej zaawansowanymi systemami służącymi do elektronicznej obsługi studentów.

W drugiej części zostaną natomiast omówione hipotetyczne scenariusze procedur przyznawania świadczeń stypendialny “po pandemii”. Nie ważne, czy te zmiany nastąpią wraz uchylenie przepisów tarcz antykryzysowych, czy może później, musimy być świadomi, że nie wszystkie rozwiązania pozostaną z nami na zawsze. Są jednak takie rozwiązania, które prawdopodobnie pozostaną z nami na dłużej, niezależnie od tego, czy kiedyś będzie istnieć czas “po pandemii”.

Jednorazowa zapomoga

Już od samego ogłoszenia stanu epidemii, pracownicy uczelni zajmujących się obsługą procesów przyznawania stypendiów, musieli zmierzyć się z pierwszą falą precedensu, który został wprowadzony przez tarczę antykryzysową 2.0., czyli tzw. “zapomogi covidowe”. Ówczesny Minister resortu szkolnictwa wyższego, Jarosław Gowin w marcu 2020 r. wydał komunikat zachęcający studentów i doktorantów do składania na swoich uczelniach wniosków o przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu osiągniętych negatywnych skutków wynikających z wprowadzenia stanu epidemii w Polsce i na świecie. Zgodnie z treścią art. 63 ust. 3: “w okresie ograniczenia lub zawieszenia funkcjonowania uczelni zapomoga, o której mowa w art. 86 ust. 1 pkt 3, jest przyznawana przez rektora. Przepisów Kpa i art. 92 ust. 2 nie stosuje się”.  Co ten przepis oznaczał dla uczelni w praktyce?

Po pierwsze, jednorazową zapomogę przyznaje Rektor, a nie Komisja Stypendialna. Z założenia przepis ten miał na celu przyspieszyć procesu przyznawania tego świadczenia bez konieczności zwoływania częstych niż to było konieczne obrad Komisji Stypendialnych (nawet on-line). Czy w praktyce tak to wyglądało? Niekoniecznie. Mało kto spodziewałby się, że rektor sam będzie rozpatrywał zapomogi i wydawał rozstrzygnięcia (nie decyzje administracyjne). Nie mogło zabraknąć pytań na forach zrzeszających pracowników administracyjnych o przyjętych rozwiązaniach. Wielu pracowników uczelni zadeklarowało, że rektor upoważnia wybranych pracowników uczelni do rozstrzygania komu przyznać jednorazową zapomogę. W niektórych uczelniach byli to dziekani, jeszcze w innych po prostu pracownicy jednostek obsługujących stypendia.

Jednym z trudniejszych wyzwań dla uczelni, było ustalenie kryteriów przyznawania takich zapomóg. Ilość składanych wniosków znacznie przekroczyła tą, do której przyzwyczailiśmy się przed pandemią. Uczelnie nadal przecież musiały brać pod uwagę stan otrzymanej dotacji na świadczenia stypendialne. Ważne też było, aby ustalić konkretne schematy przyznawania tych świadczeń, tak aby uniknąć sytuacji, że ktoś został lepiej potraktowany od drugiego. Na to już nie było odpowiednich przepisów i każda Uczelnia musiała do tego podejść w sposób indywidualny. Nie było i nie ma jednego rozwiązania.  Wiele uczelni miało już w tamtym okresie zaplanowane wydatki na cały rok kalendarzowy 2020. Nie każda uczelnia mogła uwzględnić w planach zwiększenia kosztów na przyznawanie zapomóg, zwłaszcza jeżeli bazowała na danych z poprzednich lat.  Nadal musieliśmy pamiętać, że zapomogę przyznaje się studentowi “który znalazł się przejściowo w trudnej sytuacji życiowej” (art. 90 ustawy prawo o szkolnictwie wyższym i nauce). Niewątpliwie czynnik taki, jak utrata dochodów spowodowana wprowadzeniem ograniczeń, mógłby się do takiej sytuacji zaliczyć, przy czym wiele uczelni tworząc regulaminy przyznawania świadczeń stypendialnych, indywidualnie podchodziło do interpretowania sytuacji, która wchodzi w trudną sytuację życiową. Regulaminy stypendialne, wszakże nie przestały obowiązywać, więc uczelnie nadal (poza włączeniami wynikającymi z tarczy antykryzysowej) musiały stosować się do regulacji, które były tworzone nie uwzględniając tak kryzysowych sytuacji jak ogłoszenie stanu pandemii.

Ostanie zdanie ww. podstawie prawnej dotyczy wyłączenia przepisów kodeksu postepowania administracyjnego oraz art. 92 ust. 2 ustawy (“zapomoga może być przyznana nie częściej niż 2 razy w roku akademickim”). Wyłączenie przepisów k.p.a. było bardzo ryzykowne. Praktycznie pozwalało uczelnią na większą “uznaniowość” przy przyznawaniu tego świadczenia bez konieczności przeprowadzania obrad Komisji Stypendialnej w której znajdują się w większości studenci. Ten przepis pozbawił studentów i doktorantów możliwości kontrolowania całego procesu przyznawania świadczeń a także co również ważne, prawa do odwołania się od odmowy przyznania zapomogi.  Oczywiście nadal istnieje możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego, jednakże wysokość tego świadczenia nie jest tak wysoka, jak w przypadku stypendium socjalnego lub stypendium rektora, aby wchodzenie na drogę sądową było opłacalne dla stron. Brak stosowania przepisów k.p.a. wiąże się brakiem wydawania decyzji administracyjnych. Od momentu wejścia tego przepisu nie było już mowy o wystawianiu decyzji a raczej o wydawaniu “rozstrzygnięć”.  Doręczeniami oraz terminami którymi obligowało Nas wcześniej k.p.a. nie trzeba było się przejmować. Rozstrzygnięcia można było wydawać w dowolny sposób np. drogą elektroniczną za pośrednictwem systemu dziekanatowego.

Pozostałe świadczenia stypendialne

Stan zagrożenia epidemicznego wymusił na uczelniach wprowadzenie zmian do formy przyjmowania wniosków o pozostałe świadczenia stypendialne. Zgodnie z art. 79 ust. 3 tarczy 2.0. wnioski o świadczenia, o których mowa w art. 86 ust. 1 pkt 1–4 ustawy (tj. stypendium socjalne; stypendium dla osób niepełnosprawnych;  zapomoga oraz stypendium rektora) mogły być składane w formie i w sposób określony przez uczelnię albo inny podmiot prowadzący studia doktoranckie. Ten przepis dał dużą dowolność uczelnią. Wszakże jak wyżej wskazano, nie każda uczelnia jest w stanie dysponować zaawansowanymi systemami teleinformatycznymi. Przepis ten nie wykluczał rozwiązania, które przyjęło wiele uczelni, czyli wprowadzenia bezkontaktowej formy składania wniosków. Tyle, że zrodził się w tym przypadku inny poważny problem. Przepisy tarczy wyłączały stosowania przepisów k.p.a. tylko w przypadku przyznawania jednorazowej zapomogi. Wyłączenie nie dotyczyło pozostały świadczeń. Wielkim wyzwaniem dla uczelni było sprostanie wszelkim reżimom sanitarnym, ale również konieczności potwierdzeniu zgodności złożonej dokumentacji np. w formie skanu z oryginałami dokumentów, który nadal zazwyczaj są wydawane przez poszczególne instytucje w formie papierowej. Mimo dobrych chęci, nie można mówić w tym przypadku o całkowitym braku bezpośredniego kontaktu Uczelnia-Student.

Po zadaniu pytania na grupie “Forum Dziekanatów” w marcu 2020 r. uzyskałam odpowiedzi jak niektóre uczelnie radzą sobie z tym problemem. Większość odpowiadających zadeklarowało, że oryginały będą wnioskodawcy przynosić dopiero po “uspokojeniu się” sytuacji związanej z pandemią. Inne uczelnie wprowadziły wysyłkę wniosków drogą poczty tradycyjnej (wysyłka oryginałów), drogą elektroniczną (wysyłając skany dokumentów) lub za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej.

Co dalej “po pandemii”?

Oczywiście czas popandemiczny i zniesienie ograniczeń nie muszą iść ze sobą w parze. Jednak wejście w życie rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 10 sierpnia 2021 r. uchylającego rozporządzenie w sprawie czasowego ograniczenia funkcjonowania niektórych podmiotów systemu szkolnictwa wyższego i nauki w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 będzie początkiem tworzenia kolejnych rozwiązań mających na celu, z założenia, usprawnienie procesu przyjmowania i rozpatrywania wniosków stypendialnych.  Od nowego roku akademickiego 2021/2022 wracamy do tzw. “starych zasad”, jednakże rozwiązania, które przyniosła Nam nadzwyczajna sytuacja wynikająca z ograniczenia bezpośredniego kontaktu ze studentami mogą z nami pozostać.

Bardzo możliwie, że z czasem przyjmie się na wielu uczelniach system rezerwacji terminów wizyt dla obsługi studentów. Mogą do tego służyć różnego rodzaju systemy teleinformatyczne. Od tych komercyjnych typu Booksy aż po podnoszenie wersji systemów dziekanatowych właśnie o takie możliwości. Może skończyć się era kolejek studentów czekających na obsługę, a zacząć się ścisłe kontrolowanie przepływu osób odwiedzających jednostkę administracyjną. Takie rozwiązanie ma swoje plusy m.in. ogranicza dzienny limit przyjmowanych osób, sprawa to, że wiemy dokładnie, kto przyjdzie do nas w danym celu i pozwoli odpowiednio się przygotować się. Każdy przychodzi na umówioną godzinę i nie musi długo czekać na obsługę. Minusem takiego rozwiązania jest brak obsługi w przypadkach incydentalnych lub spontanicznych, kiedy terminy gonią, a strony nie mogą wybrać innej daty lub godziny rezerwacji ze względu na obładowanie danego terminu. Trudno jest też określić zwłaszcza w przypadku stypendium socjalnego uśredniony czas na obsługę poszczególnego studenta. Do każdego wniosku o przyznanie stypendium socjalne należy podejść indywidualnie, gdyż każda sytuacja życiowa i materialna studenta jest z góra inna. W mniej zawiłych sytuacjach wystarczy 10 minut, ale w wielu przypadkach obsługa taka może być znacznie przedłużona w czasie. W przypadku niejasnej sytuacji dochodowej studenta oraz jego rodziny, dobrą praktyką jest zadanie szeregu pytań, które mają na celu jak najlepsze objaśnienie sytuacji, w której student się znajduje. Warto też podkreślić, że obsługa ta wiąże się często z dużym stresem po stronie wnioskodawcy. Student musi niejako “wpuścić” nas w swoje życie, nawet jeśli jest to dla niego bardzo niekomfortowe.  Zdarzają się przypadki biernej agresji, skierowanej w stronę pracownika uczelni. Wszystkie te czynniki mogą doprowadzić do przedłużenia obsługi. Systemy rezerwacji terminów mogłyby się sprawdzić przy pozostałych rodzajach wniosków stypendialnych (stypendium rektora, gdzie liczą się osiągnięcia zgodne z katalogiem ustalonym przez uczelnię, stypendium dla osób niepełnosprawnych w którym decydującym czynnikiem przyznającym to świadczenie stanowi ważne orzeczenie o stopniu niepełnosprawności). W przypadku stypendium socjalnego jak wyżej wskazano, nie jest to tak oczywiste. Istnieje jednak duże prawdopodobieństwo, że wyżej poruszona problematyka nie będzie miała odzwierciedlenia w rzeczywistości, gdyż istnieje prawdopodobność, że kompetencję do przyznawania tego świadczenia zostaną przeniesione z uczelni na Ośrodki Pomocy Społecznej, jednak nie będzie to omawiane w tym miejscu. Szczegółowo temat ten poruszył Michał Podobas w swoim artykule.

Są też rozwiązanie, które budzi w niektórych dużą nadzieję, a w niektórych olbrzymi strach. Takim rozwiązaniem byłoby stworzenie szerszego katalogu wyłączeń niektórych przepisów k.p.a. Uczelnie, które posiadają dostęp do bardziej zaawansowanych systemów teleinformatycznych (jak np. USOS) mogłyby całkowicie bezkontaktowo przyjmować wnioski drogą on-line. Mogłoby to przyspieszyć proces rozpatrywania wniosków. Plusem a zarazem minusem takiego rozwiązania byłoby postawienie muru, który separuje nas – pracowników uczelni od studentów. Nie bylibyśmy aż tak narażeni na czynniki emocjonalne, które często idą w parze przy bezpośrednim składaniu wniosku o stypendium przez wnioskodawcę. Bez takich czynników rozpraszających, łatwiej można obiektywnie skupić się na udokumentowanych faktach. Jednak do takiej praktyki należy podchodzić stopniowo wraz z rozwojem świadomości społeczeństwa w kwestii e-administracji. Nadal jednak w wielu istnieje przyzwyczajenia, że są sprawy, które można załatwić tylko w bezpośrednim kontakcie stacjonarnym.

Kolejnym prawdopodobnym rozwiązanie jest odchodzenie przez uczelnie od praktyki powoływania komisji stypendialnych. Wszakże zgodnie z ustawą, stypendia mogą być przyznawane również przez rektora uczelni. Po doświadczeniu związanym z przyznawaniem zapomóg covidowych, niektóre uczelnie mogą bardziej skłaniać się ku takiej praktyce. Powoływanie komisji stypendialnych wiąże się szeregiem sformalizowanych procedur. Nie jest łatwo znaleźć odpowiedni skład komisji, który aktywnie przez cały rok akademicki rozpatrywałby wnioski stypendialne. Duże kompetencje w tej materii posiadają pracownicy uczelni którzy specjalizują się w obsłudze procesów stypendialnych. Otrzymując upoważnienie przez rektora do podejmowania działań w jego imieniu, mogą sprawniej podejść do tematu. Każdorazowe posiedzenia komisji stypendialnych wiążą się z zebranie quorum członków komisji, którzy muszą rzetelnie podejdą do przedstawionego tematu obrad.  W dobie pandemii obrady komisji stypendialnych często odbywały się w formie on-line. W sytuacjach posiadania zaawansowanych systemów teleinformatycznych, rozpatrywanie wniosków stypendialnych nie musiało stanowić problemu, jednak uczelnie, które nie dysponowały takimi narzędziami, musiały podjąć duży wysiłek, aby spełnić wymogi które nakładają na nas przepisy o ochronie danych osobowych. Minusem likwidowania komisji stypendialnych jest pozbawienie studentów kontroli nad procesem przyznawania świadczeń. Wszakże większość składu komisji z założenia mają tworzyć studenci. Odsunięcie studentów może wiązać się z pojawieniem dużej fali niezadowoleń w środowisku studenckim. Oznaczałoby to odsunięcie się od prostudenckich praktyk transparentności procedur administracyjnych. Doprowadziłoby to do stworzenia relacji nie Uczelnia-Student, a bardziej Urząd-Petent.

A skoro już o urzędzie mowa, pandemia wprowadziła wiele urzędów w XXI wiek, jednak ta zmiana spotkała się z oporem i wątpliwościami. Duża grupa społeczeństwa uświadomiła sobie, że istnieje coś takiego jak e-administracja. Podpisy elektroniczne, dokumenty elektroniczne, elektroniczne skrzynki podawcze, wirtualna wizyta w urzędzie – to rozwiązania, które już od jakiegoś czasu zaczęły być stopniowo wprowadzane, ale spotykały się przed pandemią z oporem ze strony społeczeństwa, ale również pracowników administracji publicznej. Pandemia przymusiła Nas do tego by bliżej zapoznać się funkcjonowaniem tych systemów. Po 3 miesiącach od wprowadzenia stanu epidemii w Polsce, ilość założonych profili zaufanych przekroczyła liczbę 7 milionów.  Student składający wniosek przez elektroniczną skrzynkę podawczą nie musiał fizycznie przychodzić na uczelnie. Jednak, aby zebrać komplet wymaganych dokumentów do stypendium socjalnego (np. zaświadczenia z Urzędu Skarbowe, ZUS itp.), wiele studentów nadal musiało uzyskać taką dokumentacje w sposób tradycyjny. Nie zliczę, ile razy podczas rozmowy telefonicznej ze studentami usłyszałam prośbę o przedłużenie terminu na uzupełnienie dokumentacji do wniosku stypendialnego, gdyż nie dość, że urząd nie przyjmował stacjonarnie, to jeszcze wysyłał zaświadczenia w wersji papierowej drogą poczty tradycyjnej co spowalniało cały proces kompletowania dokumentacji. Generalizując, niektórym urzędom nie przychodziło do głowy, że można było wykorzystać tę sytuację do wydawania e-zaświadczeń podpisanych kwalifikowanym podpisem osoby upoważnionej do tej czynności. Usługa wysyłki tak dużej liczby zaświadczeń pocztą tradycyjną generuje znacznie większy koszt niż zakup certyfikatu do podpisywania dokumentów podpisem kwalifikowanym. Obecnie wraz z nowelizacją k.p.a. można jeszcze prościej podejść do takiego rozwiązania. Już nie ma potrzeby by indywidualnie wystawiać pewnej grupie pracowników administracji publicznej certyfikatów do podpisywania dokumentów podpisem kwalifikowanym. Certyfikaty takie muszą zawierać dane osobowe posiadacza, co może spotykać się z oporem przed korzystaniem z takiego narzędzia. Urząd może dysponować teraz kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną. Taką elektroniczną pieczęcią można opieczętować właśnie omawiane wyżej zaświadczenia lub wnioski.  Aby pójść w kierunku całkowitego składania wniosków stypendialnych drogą elektroniczną, warto, aby cały ten proces od początku do końca był zdigitalizowany.

* * *

W obliczu nieuchronnych zmian w zakresie przepisów dotyczących przyznawania przez uczelnie świadczeń stypendialnych, warto zastanowić się jaką rolę my jako pracownicy uczelni będziemy pełnić.  Pomimo dużych chęci pójścia o krok do przodu i próby przewidywania różnych scenariuszy, nie jesteśmy w stanie przewidzieć tego jak dalej rozwinie się sytuacja społeczna i ekonomiczna w Polsce i na świecie.  Możemy biernie dostosowywać się do nowych regulacji, które może narzucić nam planowana zmiana ustawy o szkolnictwie wyższym a także zmiana innych aktów prawnych powiązanych z procesem przyznawania świadczeń stypendialnych, lub spróbować stworzyć dialog oparty na współpracy pomiędzy nami – pracownikami uczelni którzy muszą implementować te rozwiązania, Ministerstwem oraz samymi zainteresowanymi – studentami. Im więcej nas dołączy do takiej inicjatywy, tym bardziej nasz głos zostanie usłyszany.