Uwagi do projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu wyeliminowania nieprawidłowości w systemie wizowym RP

Pod koniec września br. opublikowano rządowy projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu eliminowania nieprawidłowości w systemie wizowym RP. Do 26 października trwają konsultacje społeczne. Jako pracownicy administracji akademickiej zajmujący się rekrutacją studentów zagranicznych codziennie obserwujemy, jak ubywa studentów na naszych uczelniach. Oni nie pojawiają się po pozytywnym postępowaniu rekrutacyjnym ze względu na niemożność uzyskania wizy, a my nie możemy na nich czekać w nieskończoność. I choć raport NIK wskazuje na nieprawidłowości w systemie wizowym, nadal stoimy na stanowisku, że wiz studenckich jest wśród wszystkich wydanych niewiele, podobnie jak uczelni nadmiernie korzystających z uproszczonej ścieżki wizowej wśród wszystkich około 400 uczelni w Polsce. 

Do rekrutacji studentów zagranicznych podchodzimy z dużym zaangażowaniem, które wynika nie tylko z praktycznej wiedzy popartej latami doświadczenia zawodowego, ale także zwykłej troski – tak o studentów, jak i o umiędzynarodowienie naszych uczelni. Z tego powodu poddaliśmy w FAA ministerialny projekt dogłębnej analizie, a uwagi (było ich 27 stron) przekazaliśmy do MSZ. Doceniając i rozumiejąc inicjatywę MSZ i starania mające na celu wprowadzenie przepisów zmierzających do ograniczenia nadużyć w systemie wizowym, nie możemy zauważyć, że  zaproponowane rozwiązania nie eliminują w pełni problemu, który dotyczy przede wszystkim niektórych nierzetelnych uczelni, a pozostałym (większości) znacznie utrudniają i tak trudną rekrutację. 

Proponowane zmiany nie powinny nadmiernie utrudniać działalności rzetelnym uczelniom, które zawsze działają zgodnie z prawem, dokładając należytej staranności w rekrutacji kandydatów z zagranicy. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji od 2019 r. posiada instrumenty w postaci odmowy zatwierdzenia uczelni na potrzeby rekrutacji cudzoziemców albo w postaci zakazu rekrutacji cudzoziemców zgodnie z ustawą o cudzoziemcach 2013 r., jednak z tych instrumentów do tej pory nie korzystało.

Choć ogólny kierunek zmian wydaje się być słuszny, nasza analiza projektu ustawy wskazuje na konieczność wprowadzenia daleko idących poprawek. W obecnym brzmieniu niektóre zapisy mogą prowadzić do naruszenia autonomii uczelni, powodować niejasności interpretacyjne, a w skrajnych przypadkach – nawet do paraliżu procesu rekrutacji cudzoziemców (pamiętajmy, że paraliż rozpoczął się już w tym roku, w sierpniu).

Co zakłada projekt MSZ w zakresie studentów zagranicznych?

1.  Planuje się obowiązkową weryfikację zagranicznych dokumentów o wykształceniu uprawniających do podjęcia studiów na danym poziomie wyłącznie przez Narodową Agencję Wymiany Akademickiej, przy czym będzie to dotyczyć tylko tych kandydatów, których dokumenty pochodzą z tzw. krajów trzecich, tj. innych niż UE, OECD, Ukrainy i Chin, a także z wyłączeniem matury międzynarodowej (IB) oraz europejskiej (EB). NAWA będzie jedynym podmiotem uprawnionym do oceny zagranicznych dokumentów o wykształceniu, i to zarówno w przypadku rekrutacji na studia pierwszego stopnia, jednolite studia magisterskie, jaki na studia drugiego stopnia. Z procesu uznawalności w zakresie dokumentów o wykształceniu zostaną więc wyłączone kuratoria oświaty. Te przepisy mają wejść w życie już 1 lipca przyszłego roku.
   
   
2. Zakłada się również obowiązkową weryfikację znajomości języka studiów w przypadku ww. obywateli państw trzecich wyłącznie w oparciu o certyfikaty językowe, które dopiero określi minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego w drodze rozporządzenia wykonawczego. Co więcej ustawa zakłada, że znajomość języka studiów będzie musiała być weryfikowana na co najmniej poziomie B2 w rozumieniu Europejskiego Systemu Opisu Kształcenia Językowego (CEFR).
   
   
3. W przypadku rekrutacji na studia pierwszego stopnia oraz jednolite studia magisterskie przewiduje się wreszcie wprowadzenie obowiązkowych egzaminów wstępnych, albo rozmów kwalifikacyjnych w przypadku ww. obywateli państw trzecich.
   
   
4. MSZ przewiduje także rozszerzenie zakresu danych umieszczanych w ministerialnym systemie POL-on o bazę danych obejmującą wykaz osób przyjętych na studia, którzy nie złożyli ślubowania. Obecnie takie dane są przekazywane jedynie w zakresie osób posiadających status studenta. Uczelnie obecnie zobowiązane są aktualizować takie dane w terminie 30 dni od dnia zakończenia semestru studiów, a w przypadku studiów prowadzonych w rozliczeniu rocznym – od dnia zakończenia roku studiów, a pozostałe dane dotyczące studenta – w terminie 30 dni od dnia uzyskania informacji o zmianie albo ukończenia studiów albo uprawomocnienia się decyzji o skreśleniu z listy studentów.
   
   
5. MSZ, konsulaty oraz wojewodowie otrzymają dostęp do ww. wykazu oraz danych zawartych w wykazie studentów w systemie POL-on.
   
   
6. Rektorzy uczelni będą także zobowiązani niezwłocznie zawiadamiać pisemnie konsula, który wydał cudzoziemcowi wizę krajową w celu odbycia studiów, o niepodjęciu studiów przez tego cudzoziemca.
   
   
7. MSZ planuje także uszczelnienie systemu zatwierdzania, udzielania zezwoleń oraz wydawania zakazów przez MSWiA na rekrutację cudzoziemców przez uczelnie – niestosowanie ww. kryteriów rekrutacyjnych przez uczelnie, a także oferowanie i świadczenie usług edukacyjnych związanych wyłącznie z kształceniem cudzoziemców stanowić będzie podstawę do odmowy zatwierdzenia na potrzeby rekrutacji cudzoziemców albo przedłużenia zatwierdzenia albo wydania zakazu rekrutacji cudzoziemców. Będzie to także stanowić przesłankę odmowy wydania cudzoziemcowi albo cofnięcia z urzędu wizy krajowej w celu odbycia studiów albo zezwolenia na pobyt czasowy w celu kształcenia się na studiach. 
   
   
8. Planuje się, aby zatwierdzaniu przez MSWiA podlegały wszystkie uczelnie niepublicznie, a nie jedynie nieakademickie (tj. te nie posiadające uprawnień do nadawania stopni).
   
   
9. Wreszcie, zakłada się rezygnację z możliwości pracy przez studentów posiadających zezwolenie pobytowe w celu kształcenia się na studia.

Co to oznacza w praktyce?

W naszej ocenie niektóre propozycje budzą wątpliwości natury interpretacyjnej, albo implementacyjnej. Wymienimy tylko te najistotniejsze:

1. Nierówne traktowanie kandydatów zagranicznych – projekt przewiduje różnicowanie cudzoziemców nie ze względu na obywatelstwo, ale na kraj, w którym wydano dokument o wykształceniu. Taki zapis może prowadzić do komplikacji proceduralnych, a nie rozwiąże problemów związanych z nieprawidłowościami wizowymi. Okazać się może bowiem, że kandydat z Indii albo z Nigerii legitymujący się dokumentem zagranicznym wydanym w systemie brytyjskim albo amerykańskim nie będzie podlegał weryfikacji zgodnie z wyżej wymienionymi propozycjami, a w przypadku, gdy będzie legitymował się dokumentem uzyskanym w Indiach czy Nigerii taką weryfikację będzie musiał przejść. Pojawia się też pytanie retoryczne o np. Brytyjczyka, który zdał maturę w liceum w Indiach. Według projektowanych przepisów będzie traktowany jak obywatele Indii legitymujący się podobnymi dokumentami. A co będzie z Polakiem, który chodził z nim razem do klasy?
   
   
2. Weryfikacja biegłości językowej – proponowane rozwiązania w zakresie weryfikacji znajomości języka na poziomie co najmniej B2 jedynie na podstawie listy certyfikatów zatwierdzanych rozporządzeniem Ministra Nauki są zbyt ograniczone i mogą powodować trudności dla kandydatów z różnych krajów. Należy zauważyć, że w przypadku niektórych kierunków studiów wymagany poziom znajomości języka – zwłaszcza na pierwszym semestrze studiów – może być nie do spełnienia. Ponadto oparcie weryfikacji znajomości języka wykładowego wyłącznie na liście certyfikatów wyeliminuje te uczelnie, które z powodzeniem od bardzo wielu lat przeprowadzały certyfikowane egzaminy językowe. Warto tu dodać, że zdanie polskiej matury przez obcokrajowca oznacza znajomość języka na poziomie B1. A tu trzeba mieć jeszcze więcej. Pojawia się też pytanie retoryczne o osoby, które przyjeżdżają studiować język polski jako język obcy – co będą studiować, skoro już na starcie mają wykazać się znajomością niemalże biegłą?
   
   
3. Wykaz osób przyjętych na studia, które nie złożyły ślubowania – obowiązek ten budzi wątpliwości i wymaga doprecyzowania, ponieważ w świetle aktualnie obowiązujących przepisów nie wiadomo, kim jest kandydat na studia, jaki status ma osoba przyjęta na studia, która nie złożyła ślubowania i w jakim momencie. Oczywiście, że my to mniej więcej wiemy, ale nie o to chodzi. Nie ma definicji tych terminów w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Nie wiadomo także, do kiedy uczelnie mogą prowadzić rekrutację i do kiedy należy złożyć ślubowanie. Taki wykaz osób przyjętych na studia ma obejmować nie tylko kandydatów zagranicznych, ale wszystkich kandydatów, w tym także tych posiadających obywatelstwo polskie. Powstaje więc wątpliwość o cel przetwarzania danych przez polskie konsulaty, MSZ oraz urzędy wojewódzkie w zakresie osób przyjętych na studia posiadających obywatelstwo polskie (kłania się RODO). Ponadto, należy rozważyć, jak taki wykaz ma funkcjonować, aby nie obciążać nadmiernie uczelni administracyjnie, zwłaszcza w okresie rekrutacyjnym. Co więcej, rozwiązanie to działa tylko w jedną stronę: konsul uzyskuje informację, kto został zrekrutowany – uczelnia nadal nie ma pojęcia, czy ta zrekrutowana osoba otrzymała wizę (a ma na bieżąco informować o tym poprzez rzeczony wykaz). 
   
   
4. 1 lipca jako data wejścia w życie nowych przepisów – nowe przepisy mają wejść w życie w trakcie trwającej już rekrutacji na rok akademicki 2025/2026, co może wprowadzić chaos nie tylko proceduralny i organizacyjny w uczelniach, ale także w zakresie zmiany zasad uznawalności dokumentów. Przy całej sympatii do NAWA, jesteśmy pełni obaw, czy w tak krótkim okresie, jako jedyny podmiot w Polsce, będzie w stanie organizacyjnie i logistycznie przygotować się do bardzo dużego napływu wniosków o weryfikację i uznanie zagranicznego dokumentu o wykształceniu (nie tylko dyplomów tak jak dotychczas). Wszak kuratoriom się to nie udało (też nie z ich winy – wcześniej mieli na to cały semestr, a nie – jak teraz – 2 miesiące). Przewidywane wzmocnienie NAWA od dodatkowe 26 etatów w naszej ocenie nie rozwiąże problemu weryfikacji ponad 33 000 dokumentów w bardzo krótkim okresie. Wymagać to bowiem będzie nie tylko przeprowadzenia postępowań konkursowych i zatrudnienia nowej kadry, ale także jej szczegółowego przeszkolenia. Należy także zauważyć, że uczelnie nie mogą zmienić zasady rekrutacji na rok akademicki 2025/2026, ponieważ złamałyby przepisy ustawy PSWiN.

Mamy nadzieję, że nasze uwagi przyczynią się do poprawy projektu ustawy, a wprowadzane zmiany będą nie tylko skutecznie eliminować nadużycia, ale także wspierać uczelnie w procesie rekrutacji kandydatów zagranicznych, bez nadmiernego ingerowania w ich autonomię. Z niecierpliwością oczekujemy na dalsze konsultacje z MSZ oraz liczymy na otwartość na nasze sugestie. 

PS (od KGS): W proces wypracowywania i przygotowywania uwag do projektu ustawy MSZ zaangażowana była kilkuosobowa grupa ekspertów i praktyków, która przez kilka ostatnich tygodni sumiennie i dogłębnie zapoznawała się z nim. Całość tego żmudnego procesu spięła Aleksandra Matukin-Szumlińska – koordynatorka Sekcji Prawnej FAA. W pracach brali udział także: Liliana Lato, Beata Mierzejewska (gościnnie), Sylwia Remiszewska, Radosław Stanczewski, Maria Stós, Piotr Szumliński i Agata Wysocka.